Oenighet om effekter av snårigt lagförslag

2020-10-09 00:00 Kamilla Kvarntorp  

EU-direktiv. Nästa år kan Sverige få en ny visselblåsarlag. Vissa jurister anser att lagen innebär ett stärkt skydd för dem som slår larm om missförhållanden på svenska arbetsplatser. Andra tror att lagen blir så svår att förstå att den avskräcker från visselblåsande.

Den 1 december 2021 kan Sverige få en helt ny lag som reglerar hur det går att varna för missförhållanden på en arbetsplats. I dag har tio av EU:s 27 medlemsländer omfattande lagar som skyddar dem som larmar om missförhållanden på jobbet. Men i oktober 2019 antog EU ett direktiv som ska ge visselblåsare i alla medlemsstater ett stärkt skydd. Syftet är att brott mot EU-rätten ska komma fram.

– Det är känt att en stor del av EU:s budget försvinner på olika sätt och att det förekommer fusk med bland annat olika slags bidrag. EU vill därför att det ska gå att rapportera om överträdelser utan att drabbas av sanktioner, säger Tommy Iseskog, jurist och arbetsrättsexpert.

EU-direktivet är ett minimidirektiv. Det betyder att det nationella skyddet för visselblåsare inte får bli sämre än det som direktivet kräver. Skyddet får heller inte bli sämre än det skydd som redan finns i nationell lagstiftning. Där­emot kan medlemsstaterna, om de vill, skapa starkare skydd än vad EU-direktivet kräver.

Sverige hör till de EU-länder som redan har en visselblåsarlag. Den 1 januari 2017 trädde lagen om särskilt skydd mot repressalier för arbetstagare som slår larm om allvarliga missförhållanden i kraft. Den som blir uppsagd, omplacerad, kränkt eller straffas på andra sätt av arbetsgivaren efter att ha larmat om allvarliga missförhållanden på arbetsplatsen har enligt lagen rätt till skadestånd. Men hittills har lagen inte lett till några avgöranden i domstol.

– En anledning till att visselblåsarlagen inte har lett till något är att det inte finns någon närmare kunskap om hur visselblåsningen ska gå till på de flesta arbetsplatser, säger Claes Sandgren, professor i civilrätt och tidigare ordförande för Institutet mot mutor.

Läs mer: AV: Precisera nya visselblåsaruppdraget

Han välkomnar EU-direktivet.

– Det är en klar förstärkning för visselblåsare även i Sverige. Den nuvarande situationen i Sverige är klart otillfredsställande. Vissel­blåsarlagen är väldigt tandlös, säger han.

I slutet av juni presenterades ett förslag på hur EU-direktivet ska genomföras i svensk rätt.

Utredningen föreslår att den nuvarande svenska visselblåsarlagen upphävs och ersätts av en ny lag.

– Det är ett omfattande och detaljerat direktiv. Dessutom har vi redan en svensk arbetsrättslig lag att förhålla oss till. Utifrån dessa förutsättningar har vi strävat efter ett så okomplicerat regelverk som möjligt. Av pedagogiska skäl har vi därför föreslagit att all reglering ska samlas i en lag. Med flera lagar finns dessutom en risk för att det uppstår gränsdragningsproblem mellan lagarna, säger juristen Per Larsson, som var huvudsekreterare i utredningen.

Läs mer: Journalistförbundet: Skyddet för visselblåsare monteras ner

Flera jurister tycker att utredningen har gjort ett gediget arbete. Vissa lyfter samtidigt fram att den föreslagna lagen kan bli svår att tillämpa, just därför att den är så detaljerad. Tommy Iseskog hör till dem.

– Jag tror att det finns ett stort värde i att lagen är mer kortfattad. Tekniska regleringar skulle kunna tas upp i en särskild förordning, säger han.

TCO har ännu inte tagit ställning till om organisationen ska förorda en eller två lagar, men LO hade föredragit att utredningen hade behållit den nuvarande visselblåsarlagen och kompletterat den med en lag som täcker EU-rätten.

– Den nuvarande lagen är två sidor, den före­slagna ungefär 40 sidor. Den blir svårare att tolka och det kan bli svårt för facken att rådgiva medlemmar som undrar om de har skydd av lagen, säger Sofie Rehnström, LO-jurist.

Svenskt Näringsliv hade också hellre sett att den nuvarande lagen blev kvar och att direk­tivet genomfördes i en särskild lag.

– Den nuvarande lagen är väl etablerad i Sverige. Det finns praxis kring den. Före­tagare, arbetstagare och fackföreningar vet hur den fungerar. När allt nu görs om kan det bli otydligt vad som gäller, säger organisationens arbetsrättsjurist Ola Brinnen.

För att minska risken för att människor larmar i tron om att ha skydd utan att de har det, så föreslår utredningen att bland annat fackföreningar ska kunna få statsbidrag för att ge stöd och rådgivning.

Den nuvarande lagen och lagförslaget skiljer sig åt på flera punkter. Alla företag med fler än 50 anställda och landets samtliga kommuner och regioner ska inrätta interna rapporteringskanaler, enligt lagförslaget. Syftet är att den som vill larma på ett enkelt sätt ska kunna göra det internt till sin arbetsgivare eller till en behörig myndighet, det vill säga en myndighet som har tillsyn över ett visst område.

– Många anställda känner nog till företeelsen visselblåsning, men är osäkra på vilka som omfattas av skyddet. Nu får folk veta hur de ska göra, säger Claes Sandgren.

Utredningen har försökt att ta fram ett förslag som inte är mer administrativt betungande än nödvändigt, och bedömer att det inte ska behövas någon dyr teknisk lösning för dem som omfattas av kraven på rapporteringskanaler.

– Det ska i regel räcka med att det finns ett telefon­nummer eller en e-postadress dit det går att vända sig. Vissa kostnader går dock inte att undvika, till exempel kostnader för att ta fram rutiner och utbilda personal. Men svenska företag ska inte få några konkurrensnackdelar, eftersom samma sak ska gälla i alla EU-länder, säger Per Larsson.

Tommy Iseskog betonar också att rapporteringskanalerna inte behöver bli en kostsam historia.

– Det går att träffa avtal med exempelvis företagshälsovården eller en advokatfirma som tar emot informationen. För arbetsgivare som har rent mjöl i påsen kan det inte bli särskilt många visselblåsarärenden och borde inte kosta så mycket pengar. Samhället skulle kanske kunna bjuda på kostnaden, föreslår han.

Svenskt Näringsliv beskriver ändå inrättandet av interna rapporteringskanaler som en börda för arbetsgivarna.

– Initialt blir det både krångligt och byrå­kratiskt, säger Ola Brinnen.

En annan skillnad är att den personkrets som kan slå larm med skydd av lagen blir betydligt större. Den nuvarande visselblåsarlagen gäller bara arbetstagare och inhyrd personal. Enligt lagförslaget, som bygger på EU-direktivet, omfattas även bland annat uppdragare, aktieägare och fackförbund som hjälper en person att rapportera.

Visselblåsare har också rätt att få sin identitet skyddad genom sekretess, ett skydd som inte finns i nuvarande lagstiftning. Den som bryter mot den tystnadsplikt som sekretessen medför begår ett brott mot tystnadsplikten och kan dömas till böter eller fängelse i upp till ett år. Alla jurister som Arbetarskydd har varit i kontakt med välkomnar den stärkta sekretessen för dem som rapporterar.

– Det är viktigt att den person som rapporterar inte röjs. Man känner sig tryggare, säger Helena Larsson, jurist på Saco.

– Personuppgifterna är skyddade hela vägen, även om det inte blir någon utredning. Det innebär att visselblåsare kan känna större trygghet, tillägger Ulrik Åshuvud, ordförande för Transparency International Sverige.

På vilket sätt det går att larma och skyddas av lagen skiljer sig också åt mellan den nuvarande lagen och lagförslaget. I dag måste en vissel­blåsare först larma internt och ge arbets­givaren en chans att rätta till det som är fel för att ha skydd. Gör arbetsgivaren inget åt problemet kan visselblåsaren antingen vända sig till en myndighet eller till allmänheten, till exempel via medierna, eller själv publicera information i sociala medier. Enligt lagförslaget, som bygger på EU-direktivet, kan den som visselblåser nu i stället välja mellan att först larma till arbetsgivaren eller en behörig myndighet. Händer inget kan visselblåsaren kontakta allmänheten, till exempel en journalist, eller själv publicera uppgifterna.

– Utredningen bedömde att vi inte kan ha kvar den svenska ordningen hur väl vi än tycker att den passar med den arbetsrättsliga lojalitetsplikten, som innebär att arbetstagare ska hjälpa och inte stjälpa arbetsgivaren, och med den svenska offentlighetsprincipen som innebär att uppgifter som kommer till en myndighet som huvudregel är offentliga, säger Per Larsson.

Claes Sandgren tycker dock att det är positivt att det går att vända sig till en behörig myndighet utan att som i dag först rapportera till arbetsgivaren.

– Det kan vara ett obehag att gå till arbetsgivarens företrädare. Man kanske litar mer på att det ska hända något om man går till en viss myndighet.

TCO:s jurist Lise Donovan känner en oro för att meddelarskyddet ska komma i skymundan när den nya visselblåsarlagen träder i kraft: att enskilda visselblåsare tror att de inte längre kan vända sig direkt till en journalist. I dag kan alla offentliganställda och anställda inom offentligt finansierad vård, skola och omsorg tipsa en journalist som inte får avslöja sin källa. Arbetsgivaren får inte heller efterforska vem som läckt information eller straffa en uppgiftslämnare som blir känd.

Men Per Larsson understryker att lagförslaget inte inskränker meddelarfriheten på något sätt, att det alltid går att vända sig till medierna i enlighet med meddelarfriheten och yttrandefriheten i grundlagarna. Men den som larmar direkt till medierna skyddas i regel inte av visselblåsarlagen, och kan alltså inte få skadestånd enligt den lagen.

– Inget i vår reglering straffar den som går till medierna först. Och arbets­givarna och de behöriga myndigheterna ska på sina hemsidor informera om att meddelarfriheten är oinskränkt, säger Per Larsson.

Vilket slags skydd kan de som larmar om missförhållanden då få genom den föreslagna lagen? På samma sätt som i dag ska den som utsätts för repressalier efter att ha larmat kunna få skadestånd. Nytt i lagförslaget är att den som visselblåser får ansvarsfrihet och inte kan dömas för brott mot tystnadsplikten efter att ha larmat om missförhållanden. Gränsen går vid så kallad kvalificerad tystnadsplikt – det finns alltså ingen ansvarsfrihet för den som till exempel avslöjar försvarshemligheter.

LO hade gärna sett att det även hade varit möjligt att ogiltigförklara uppsägningar som skett efter att någon slagit larm om miss­förhållanden på en arbetsplats.

– Avsikten från utredningens sida är att det naturligtvis ska gå att ogiltigförklara en uppsägning som sker på grund av att någon har rapporterat om missförhållanden. Vi säger bara att den möjligheten finns i Las och därför inte behöver regleras särskilt i vårt lagförslag, säger Per Larsson.

En annan skillnad är vilka slags missförhållanden det går att larma om och ha skydd av i lagen. I den nuvarande lagen krävs att det handlar om allvarliga missförhållanden. Enligt lagförslaget ges skydd om larmet rör missförhållanden som det finns ett allmänintresse av att dessa kommer fram.

Anledningen till förändringen är att det inte står någonstans i direktivet att det ska krävas allvarliga överträdelser av unionsrätten för att få skydd. Men att rapportering av alla missförhållanden skulle ges skydd tyckte utredningen var att lägga ribban för lågt, och lade därför till att det måste finnas ett allmänintresse av att uppgifterna kommer fram. Frågan är då vilka uppgifter som är av allmänintresse?

– Det ska vara uppgifter som angår en grupp människor som kan betecknas som allmän­heten, inte bara en eller ett fåtal personer, säger Per Larsson.

Här anser Saco att det är viktigt att information om vad som menas med allmänintresse når arbetstagarna.

Utredningen är också tydlig med att den som rapporterar om sina egna anställningsförhållanden, till exempel är missnöjd med sin lön, i regel inte ska ha skydd av lagen.

– Det är en bra regel som tar bort mycket trivialiteter och dumheter, säger Ola Brinnen på Svenskt Näringsliv.

LO tror däremot att regeln kan strida mot direktivet.

– Något sådant krav finns inte i den nu­varande visselblåsarlagen, och skyddet ska inte försämras i den nya lagen. Även om ett miss­förhållande bara drabbar en person, kan det snart drabba fler. Det kan handla om ett systemfel, säger LO-juristen Sofie Rehnström.

För att en person ska skyddas av lagen krävs dessutom att det finns ett legitimt intresse för allmänheten att få reda på uppgifterna. Det kan handla om konsumenter som har ett intresse av att få reda på om vissa produkter eller tjänster är skadliga.

– Det ska inte bara handla om nyfikenhet från allmänhetens sida för att kravet på allmänintresse ska anses vara uppfyllt, säger Per Larsson.

Det ska också krävas att den som slår larm själv tror att uppgifterna är sanna.

– Med ett sådant krav får man bort dem som medvetet sprider falska uppgifter, rapporterar hörsägen och inte har någon aning om det är sant eller inte, säger Per Larsson.

EU-direktivet är alltså ett minimidirektiv. Utredningen föreslår att skyddet i Sverige blir starkare än vad direktivet kräver på flera punkter. Direktivet kräver bara att den som larmar om brott mot EU-rätten skyddas, men utredningen föreslår att det ska gå att larma om alla slags missförhållanden i arbetslivet som är av allmänintresse och skyddas.

– Avgränsas skyddet till vissa delar av EU-rätten blir det svårt att avgöra när skyddet gäller och när det inte gäller. I praktiken tror vi att det skulle leda till att många som annars skulle ha slagit larm väljer att inte larma på grund av osäkerheten kring om de har skydd, säger Per Larsson.

Enligt direktivet ska kommuner med fler än 10 000 invånare ha interna rapporterings­kanaler. Här föreslår utredningen att Sverige går längre genom att alla kommuner i landet ska ha kanaler för intern rapportering. Men de kan gå samman och dela på driften för att hålla nere kostnaderna.

Det förslaget välkomnas av Ulrik Åshuvud på Transparency International Sverige.

– Det är minst lika stor risk att det uppstår problem kring till exempel korruption och upphandling i en mindre kommun som i en stor kommun. Därför är det viktigt att skyddet för visselblåsare är lika stort i en mindre som i en större organisation, säger han.

Utredningsarbetet har varit komplext, och sidantalet i betänkandet växte till hela 800 sidor. Trots det har utredningen försökt att ta fram ett så pedagogiskt lagförslag som möjligt. Men arbetet har försvårats av att EU-direktivet är väldigt detaljerat, berättar Per Larsson.

– Hade direktivet varit mer generellt hade Sverige haft större valfrihet att genomföra det på det sätt som vi tycker passar bäst med vår egen reglering, säger han.

En annan utmaning har varit att värna den svenska arbetsmarknadsmodellen.

– Vi har varit modiga i vissa avseenden, och föreslår till exempel att det ska gå att avvika från lagstiftningen genom kollektivavtal när det gäller de interna rapporteringskanalerna. Företag i en viss bransch ska kunna anpassa rapporteringskanalerna till sin bransch, säger Per Larsson.

Ola Brinnen på Svenskt Näringsliv är positiv till att företag och fack kan anpassa reglerna så att de fungerar hos enskilda företag och koncerner.

– Ju mer semidispositivitet som finns, desto bättre är det. Då kan parterna komma överens i kollektivavtal, till exempel om hur rapporteringskanalerna ska vara utformade.

Vilken effekt den nya lagen får på vissel­blåsandet i landet och om fler mål kommer att avgöras i Arbetsdomstolen än vad som har varit fallet med den nuvarande visselblåsarlagen, är för tidigt att säga.

Claes Sandgren tror inte att det blir någon anhopning av larm.

– De flesta arbetstagare i Sverige vänder sig nog också fortsättningsvis till sin chef för att påtala till exempel en arbetsmiljöfråga. Men det vore märkligt om det inte ledde till något fler anmälningar när anställda blir upplysta om att det finns interna rapporteringskanaler.

Han tror också att lagen kan ha ett förebyggande syfte.

– När arbetsgivarna vet att det kan bli fråga om att missförhållanden påtalas, till exempel korruption, blir de kanske mer försiktiga med att göra sådana överträdelser.

Både LO och TCO tror att det finns en risk för att arbetstagare avstår från att larma, därför att det blir svårare att veta om de omfattas av skydd i den nya lagen jämfört med hur det är i dag.

– Jag är lite rädd för att det kan bli återhållande. Man måste in och grotta ordentligt i lagen för att veta vem som omfattas av skyddet, säger Sofie Rehnström på LO.

– Det är svårt att kunna veta om man har skydd eller inte. Risken är att det leder till att många blir avskräckta och inte visselblåser, tillägger Lise Donovan på TCO.

Juristen Tommy Iseskog är inne på samma spår.

– Jag skulle inte våga visselblåsa innan jag hade konsulterat fackets jurister eller någon annan som kan vägleda mig om vad som egentligen gäller. Det är jättesvårt att veta, säger han.

Lagförslaget är ute på remiss till den 16 oktober. Regeringen har därför inte tagit ställning till utredningens förslag i sin helhet.

– Visselblåsning är ett viktigt verktyg för att avslöja missförhållanden som är dolda i verksamheter och därmed ge bättre förutsättningar att avhjälpa missförhållandena. Lagförslagen som föreslås innebär ett ökat skydd för vissel­blåsare jämfört med dagens reglering. För­slagen innebär bland annat att det ska införas särskilda kanaler för rapportering av missförhållanden hos arbetsgivare av viss storlek och att uppgifter om visselblåsares identitet ska omfattas av sekretess. Detta är nytt jämfört med dagens reglering, säger arbetsmarknadsminister Eva Nordmark i en skriftlig kommentar till Arbetarskydd.

Missa inga nyheter - beställ Arbetarskydds kostnadsfria nyhetsbrev

Lagförslaget

De omfattas av visselblåsarskyddet:

• Arbetstagare.

• Egenföretagare.

• Volontärer.

• Praktikanter.

• Personer som ingår i ett före­tags förvaltnings-, lednings- eller tillsynsorgan.

• Aktieägare som är verksamma i bolaget.

Den som larmar ska ha rimliga skäl att tro att uppgifterna som lämnas är sanna.

Skydd som lagförslaget ger den som har larmat:

• Skadestånd vid repres­salier.

• Ansvarsfrihet, kan inte dömas för brott mot tystnadsplikten.

Grunden till förslaget är ett EU-direktiv. Den nya lagen föreslås träda i kraft den 1 decem­ber 2021.

Arbetsmiljöverket föreslås bli tillsynsmyndighet

Utredningen föreslår att Arbetsmiljöverket ska utöva tillsynen över att arbetsgivare har de interna rapporterings­kanaler och förfaranden som den nya visselblåsarlagen kräver. Samtidigt konstateras att det inte finns någon given tillsynsmyndighet, eftersom ingen myndighet har kompetens inom alla områden som omfattas av EU-direktivet. Att valet föll på Arbetsmiljöverket beror bland annat på att verket redan i dag bedriver ett tillsynsarbete riktat mot arbetsgivare och därmed har upparbetade metoder och arbetssätt för tillsyn.

Arbetsmiljöverket bör dock inte, enligt utredningen, ha tillsynsansvar om en arbetsgivare redan är skyldig att ha kanaler för internrapportering och en annan myndighet ansvarar för tillsynen. Exempelvis föreslås att Finansinspektionen fort­sätter att ansvara för kontrollen av att kreditinstitut har rapporteringssystem där anställda kan anmäla missförhållanden.

Enligt förslaget ska tillsynsmyndigheten ta ställning till om en arbetsgivare är skyldig att inrätta interna rapporteringskanaler och förfarande. Om så är fallet ska myndigheten kontrollera att kanalerna finns på plats och även bedöma om rapporteringskanalerna är utformade på det sätt som lagen kräver.

För att tillsyn ska vara möjlig bör arbetsgivare vara skyldiga att skriftligen dokumentera sina interna rapporterings­kanaler och förfaranden. Arbetsgivare föreslås också bli skyldiga att lämna de upplysningar och handlingar som behövs – om den skriftliga dokumentationen inte är tillräcklig.

Utredningen anser att tillsynsmyndigheten ska kunna besluta om föreläggande. Det kan vara lämpligt om en arbetsgivare saknar interna rapporteringskanaler eller om kanalerna inte uppfyller lagens krav. Den som inte följer ett föreläggande drabbas dock inte alltid av en sanktion.

Utredningen föreslår också att Arbetsmiljöverket ska kunna förena ett beslut om föreläggande med vite, ett hot om betalningsansvar. Då anses tillsynsmyndigheten få ett effektivt påtryckningsmedel för att brister i en verksamhet ska rättas till.

Arbetsmiljöverket vill inte kommentera att verket före­slås bli tillsynsmyndighet innan verket har lämnat in sitt remissvar i mitten på oktober.

Källa: SOU 2020:38: Ökad trygghet för visselblåsare

Kamilla Kvarntorp

Kommentarer

Välkommen att säga din mening på Arbetarskydd.

Principen för våra regler är enkel: visa respekt för de personer vi skriver om och andra läsare som kommenterar artiklarna. Alla kommentarer modereras efter publiceringen av Arbetarskydd eller av oss anlitad personal.

  Kommentarer

Arbetsmiljö